Antecedentes

El proceso de la agenda Post-2015 de desarrollo sostenible se articula bajo dos instrumentos y dos procesos internacionales distintos. El primero se despliega bajo la agenda de Rio + 20. El otro bajo la Declaración del Milenio, que impulsó los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio1.

Con el proceso llevado a cabo bajo Río+20, se inicia un Grupo Abierto de Trabajo (OWG por sus siglas en inglés) con una serie de sesiones informales encaminadas a proponer una serie de posibles Objetivos de Desarrollo Sostenible.

El OWG reuniría a un número selecto de países que trabajarían en duplas y troicas (con balances regionales y de posición país) que sería representativo de la geopolítica mundial. Dichos objetivos se emitirían en un reporte al Secretario General, y están pensados para ser implementados en los siguientes quince años.

El Grupo Abierto de Trabajo se reunió en 13 sesiones. La última sesión, la decimotercera, se llevó a cabo en julio de 2014; en ella se aprobó “por aclamación” un documento que consta de una Introducción y una serie de Objetivos y Metas que se remitieron al reporte al Secretario General. Es este documento el que tiene propuestas sustantivas de agenda, en el que se centrará la discusión del presente texto.

Paralelo a ello, en el documento resultado de Rio+20 se decidió iniciar un proceso para determinar el mecanismo de seguimiento a la implementación: el Foro Político de Alto Nivel (HLPF, por sus siglas en inglés), que sesionó durante 2014 para determinar modalidades de trabajo que se seguirán, teniendo como finalidad arribar a una propuesta que se hará llegar a la Asamblea General en 2015. Este Foro Político será determinante en los siguientes quince años, por lo que es importante dar seguimiento a su proceso de conformación y de operación.

Finalmente, de manera paralela, desde el documento de Rio+20 se determina también que habrá una discusión sobre la agenda de financiamiento con un Comité de Expertos Intergubernamental sobre el Financiamiento para el Desarrollo Sustentable. Dicho grupo emitió un reporte a la Asamblea General en septiembre de 2014, para su consideración como un insumo importante que será tomado en cuenta para las negociaciones intergubernamentales en el primer semestre de 2016.

Ahora bien, bajo la Declaración del Milenio se determinó que, ante la terminación inminente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, debía seguir otro proceso que diera continuidad a los esfuerzos hechos desde el año 2000.

Por esa razón se decidió que los países darían un nuevo impulso para los siguientes años, definiendo una nueva agenda. Para ello, se llevaron a cabo múltiples consultas, que incluyeron procesos 

regionales, temáticos, nacionales y virtuales. Además, se nombró a un Alto Panel de Personas Eminentes para hacer una propuesta de una agenda ambiciosa, que pudiera ser la segunda generación de los ODM.

En 2014 se decidió, en el contexto del Grupo Abierto de Trabajo y de las consultas bajo el marco de la Declaración del Milenio, que en aras de optimizar los esfuerzos globales, se fusionarían las agendas. De esta forma, se presentará ante la Asamblea General en septiembre de 2015 una agenda de desarrollo sostenible integral que comprenda tres pilares: social, ambiental y económico.

En la sumatoria de los insumos generados desde finales de 2012, y a todo lo largo de 2013 y 2014, el Secretario General emitió su propio reporte. Así, debe quedar claro que dicho reporte retoma no sólo el documento resultado de las sesiones del Grupo Abierto de Trabajo, sino que además considera todos aquellos insumos derivados del proceso impulsado bajo la renovación del pacto en el marco de la Declaración del Milenio. 

En todo el proceso antes mencionado, la sociedad civil ha jugado un papel fundamental de monitoreo y de participación activa, ello a pesar de las difíciles condiciones que ha enfrentado. De manera específica, el marco de Río era propicio para una participación sustantiva, pues bajo este esquema se articulan los Grupos Mayores, espacios desde los cuales la sociedad civil tiene asiento y voz (que no voto) en los procesos de deliberación intergubernamental.

El Grupo Mayor de Mujeres (WMG por sus siglas en inglés), ha sido el espacio formal desde el cual se ha impulsado de manera sistemática el marco de derechos humanos y la igualdad de género. A partir de este espacio las redes de América Latina y el Caribe (implicadas en el Post-2105) han tenido una incidencia mayor para impulsar las prioridades de la región.

En el presente documento se analizarán los puntos centrales desde los cuales se ha discutido la agenda de los derechos sexuales y reproductivos, así como los escenarios presentes y futuros en donde se prevé un riesgo o ventanas de oportunidad para la agenda. Destacará el documento resultado del Grupo Abierto de Trabajo, por ser éste el que cuenta con mayor respaldo intergubernamental para dar continuidad a las negociaciones durante 2015 para determinar la agenda final. 

 

 

Reporte del Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes

En el mes de mayo de 2013, se emitió el Reporte del Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes. En dicho reporte y en el proceso interno del mismo ya se evidenció la importancia de la agenda de los derechos sexuales y reproductivos, y el papel determinante que jugaría para aprobar o rechazar íntegramente la agenda de los objetivos de desarrollo sustentable.

Una  primer  versión fue emitida  como borrador  omitiendo  la mención  a los derechos sexuales y reproductivos,  ante  la presión internacional de los grupos feministas y de mujeres, la versión final terminó finalmente presentando una mención explícita a los mismos. El peso sustantivo de este Reporte fue altamente cuestionado casi desde su emisión, y políticamente fue casi desechado desde los primeros días (con excepción de aquellos países que tenían entre sus nacionales a integrantes en dicho Panel de Alto Nivel). Sin embargo, la oscilación entre una versión y otra del Reporte era una señal clara de la presión que por ambos lados (posiciones anti-derechos  y pro-derechos)  se daría a todo lo largo de la negociación.      

                                                               

Grupo Abierto de Trabajo, sesión decimotercera

 La sesión duodécima del OWG del mes de junio concluyó con una invitación de los Co-presidentes (Macharia Kamau, de Kenia y Csaba Korosi, de Hungría) a que se llevara a cabo una sesión de discusión “informal-informales”  en  días  previos a  las sesiones “informales” del OWG. Se sabía que debía arribarse a un documento final, y era innegable que  había  dificultades para  alcanzar un  consenso. Esto implicó entonces que la decimo-tercera reunión duró dos semanas de negociación.

 

Informal-informals”

 Del 9 al 11 de julio de 2014 se llevaron a cabo sesiones en formato formalmente cerrado a sociedad civil, pero de hecho con presencia permanente de la misma, si bien en condiciones difíciles.

 Los estados miembros continuaron  presentando  sus posiciones dentro de sus duplas y troicas, los Co-presidentes insistían en que, de ser necesario, podrían  llevarlas también en su calidad nacional. De particular interés para este texto son los objetivos 3 (Salud), 4 (Educación) y 5 (Igualdad de Género), pues en ellos están incluidos contenidos los temas prioritarios.

 El objetivo 3 había en los borradores previos (sesiones 11 y 12) una meta específica referida a los derechos sexuales y reproductivos articulada a la agenda de salud; el objetivo 4 había mantenido  una referida a la educación sexual integral; el objetivo 5 tenía una meta abordando los derechos sexuales y reproductivos de manera amplia. Y una meta que contemplaba la reducción y redistribución del trabajo doméstico y de cuidado no remunerado. Para el borrador cero de la sesión 13, la meta específica del objetivo 3 sobre derechos sexuales y reproductivos había desaparecido.

 Lo mismo ocurrió con la meta de educación sexual integral del objetivo 4. En cuanto a la de derechos sexuales y reproductivos en el objetivo 5, se había adjetivado bajo los términos de Beijing y Cairo. La de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado había bajado su nivel de ambición al refrasearse a “reconocer y valorar” allí donde leía “reducir y redistribuir”.

El Grupo Mayor de Mujeres tuvo un documento de propuestas de lenguaje listo para esta sesión, por lo que hubo un trabajo activo de incidencia a lo largo de los días de discusión de estos tres objetivos. Aún en condiciones hostiles (el Vaticano acusó al WMG de “hostigar y acosar” a las personas integrantes de las delegaciones, y solicitó que se nos impidiera el acceso a las sesiones, se promovió de manera activa una agenda integral.

 La versión de lenguaje que emitieron los Co-presidentes el sábado 10 de julio por la noche, derivada de la revisión hecha el día previo, rescataba en el objetivo 3 los derechos sexuales y reproductivos en salud, pero subsumidos bajo la meta de mortalidad materna.

 Esa semana se revisaron también los objetivos 4 (educación) y 5 (igualdad de género). A pesar de un intenso trabajo de incidencia, debido a las resistencias de los países miembros impidió integrar en el debate la educación sexual integral. El tema no volvió a aparecer en el borrador en las subsecuentes versiones.

 En cuanto a la meta 5.6, sobre derechos sexuales y reproductivos, la controversia vinculada a esta se articulaba más fuertemente con la meta de salud (en el objetivo 3), aunque muy pocos países alzaron la voz para destacar este vínculo.

 Los países de la región latinoamericana que se pronunciaron más fuertemente por elevar la ambición en esta agenda fueron Argentina, Uruguay (país que, a pesar de no formar parte del esquema formal del OWG tuvo en sus últimas 3 sesiones un papel protagónico en este tema) y Brasil. Otros países como México y Colombia tuvieron un papel moderado en la discusión, pero señalaron la importancia de una agenda integral.

 Quedaba claro que hasta que no se viera la siguiente versión de lenguaje propuesta  para el objetivo 5 no se sabría cuánto se había perdido  y qué  tanto  debía impulsarse  la siguiente semana. Otros temas problemáticos que se vislumbraban como críticos eran: Estado de Derecho (que los países del sur interpretaban  como una agenda que  podría  usarse como  condicionalidad  para  el financiamiento); los Medios de Implementación  (que los países del norte  buscaban minimizar); cambio climático (fue un objetivo siempre en riesgo de desaparecer); paz y seguridad (vinculado al tema de los territorios ocupados).

 

Open Working Group 13

 El martes 15 de julio por la noche se tuvo una nueva propuesta de lenguaje de los Co-presidentes para el objetivo 5, vinculando de nuevo los derechos sexuales y reproductivos  con el Programa  de Acción de Cairo y la Plataforma de Acción de Beijing. Del jueves al sábado siguiente se definiría finalmente la última redacción. Brasil y Bolivia, en su calidad nacional, convocaron a una reunión con sociedad civil, haciendo un llamado a respaldar el documento que surgiera de esta sesión del OWG.

 Alertaron del riesgo que podría correrse con una propuesta  que no surgiera de una negociación de países e invitaron entonces a que se respaldara el documento y a que la Asamblea General lo retome para los siguientes pasos. Esta ha sido desde entonces la posición del G-77 y China.

 La Unión Europea llamó a sociedad civil al día siguiente, exponiendo su visión: 17 objetivos eran demasiados y este documento debía ser fortalecido, por lo que no pensaban que debía ser la versión final que debía exponer los objetivos de desarrollo sustentable.

 El jueves 17 se abrieron cuatro sesiones paralelas de negociación respecto de los temas más contenidos y que se estaban usando como monedas de cambio para toda la agenda: estado de derecho; energía y subsidios a combustibles fósiles; derechos sexuales y reproductivos; y cooperación transfronteriza.  Se solicitaron presidencias de mesa: Perú dirigió estado de derecho; subsidios Noruega; derechos sexuales y reproductivos, Palau; y la última fue presidida por Suiza.

 La sesión de negociación paralela de derechos sexuales y reproductivos  duró  día y medio. Fue una  réplica en micro de las discusiones que se dieron en 2014 en CSW y en la CPD47. Era claro que estaba en riesgo la agenda de derechos reproductivos, y durante las tres sesiones de trabajo esa fue la lucha entre los distintos países. Nunca se pudo abordar la agenda de derechos sexuales, pues de hecho era evidente que incluso el lenguaje más moderado  estaba siendo rechazado sin cesar.

De AL, los países que mayormente defendieron la ambición más elevada de esta agenda fueron Argentina, Uruguay y Brasil. México trató siempre de encontrar  propuestas de lenguaje que posibilitaran llegar a un acuerdo sin perder los mínimos ya alcanzados en CSW CPD.

 Del lado conservador, Nicaragua sostuvo que no permitiría siquiera que derechos reproductivos fuera parte del texto, y promovió que se insertara  –como  candado-  la frase “de acuerdo a las leyes nacionales”.

 A nivel global, por un lado, Arabia Saudita, Irán, Chad, Nigeria y el Vaticano fueron quienes encabezaron la oposición más radical, diciendo que no era negociable, no aceptarían los derechos reproductivos y punto. Por otro lado, Estados Unidos, Israel, Francia, Alemania, Suiza, Suecia, Islandia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Zambia, Finlandia, Reino Unido, Irlanda y Australia fueron muy vocales en impulsar más allá de los mínimos alcanzados, y presentaron propuestas alternas de lenguaje para avanzar.

 La sesión cerró con muchas dificultades, incluso con la advertencia de que si se nombraban los derechos reproductivos en el documento, Arabia Saudita y Chad pondrían reservas (junto con otros países que también lo harían, pero no querían hacer pública su posición, como Nicaragua, Irán y el Vaticano).

 El presidente  de Palau estuvo en todo  momento  de la sesión buscando una posición progresista y eso ayudó en su propuesta final para consideración de los Co-chairs.

Finalmente, la sesión formal del OWG se prolongó hasta el sábado 19. Se sabía que los temas debatidos de manera bilateral eran ocupación extranjera y colonización, junto con derechos sexuales y reproductivos. Finalmente, a las 2 de la tarde el documento se aprobó por “aclamación”, y los Co-presidentes lo remitirán al Secretario General en su reporte de conclusión de las jornadas de trabajo del OWG2.

 

El balance

En la sesión de cierre se expresaron las inconformidades de los países miembros, pero los Co-presidentes señalaron que ese documento presentaba el acuerdo más ambicioso que podría darse en el concierto de países. Uruguay pronunció  un discurso muy incisivo, señalando la ausencia de ambición sobre los derechos sexuales y reproductivos, la educación sexual integral y otros temas más. México fue el único país en la plenaria que además lamentó que no se incluyera de manera transversal el marco de derechos humanos.

Países del sur destacaron impulsar la necesidad de medios de implementación suficientes para la instrumentación  de esta agenda. Por parte de los países del norte,  se lamentaron  también  sobre la debilidad de la agenda de estado de derecho y los derechos sexuales y reproductivos.

El documento resultado de las sesiones del OWG ya ha sido objeto de una revisión exhaustiva por parte de la sociedad civil. El Grupo Mayor de Mujeres emitió un documento de alertas rojas: omisiones fundamentales para el desarrollo sostenible centrado en las personas bajo el marco de derechos humanos y con igualdad de género3.

 En ese análisis se destaca que el objetivo de igualdad de género no refiere en su título lenguaje sobre la plena realización de los derechos humanos de las mujeres. Que las metas referidas a la discriminación y a la violencia contra las mujeres (5.1 y 5.2) quedaron en un lenguaje muy fuerte y ambicioso.

La meta  5.4 referida  al  trabajo  doméstico  y de  cuidado  no remunerado pasó de “reducir y redistribuir” a “reconocer y valorar”, además de que se añade un candado de acuerdo al contexto nacional. Por ello, es, junto con la meta de derechos sexuales y reproductivos (5.6), quizá la más débil. Sin embargo, la agenda SOGI se mantuvo en una combinación de lenguaje que refiere “familia y hogares”. La meta 5.6 quedó atada a Beijing, Cairo y sus revisiones subsecuentes. Educación sexual integral (en el objetivo 4) no se rescató nunca. Se mantuvo una referencia independiente a salud sexual y reproductiva en el objetivo (3.7).

 

 

La Asamblea General

1. Los Co-presidentes del OWG emitieron un reporte al Secretario General, con el documento resultado de la sesión 13 como la propuesta de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Su posición política fue clara:  siempre insistieron que la Asamblea General tiene el mandato exclusivo de determinar el mecanismo de implementación (y no los contenidos de la agenda), por lo que siempre intentaron  elevar el peso de este documento a su máximo nivel. Fue evidente que el Co-presidente de Kenia, Macharia Kamau, elevó mucho su perfil político y su interés en promover muy activamente el documento llevó a su ratificación como Co-facilitador para las negociaciones intergubernamentales en 2015.

2. La Asamblea General se reunió en septiembre para emitir una resolución sobre la instrumentación  de los Objetivos de Desarrollo Sustentable.  Sin  embargo,   simplemente   reconoció   los   avances y se determinó  que  en  2015 seguiría el proceso  de  negociación intergubernamental.

3. En diciembre de 2014, el Secretario General emitió su reporte a la Asamblea General. Su equipo cercano insistió siempre en que el documento  emitido del OWG es “uno de tantos otros” (como el Reporte del Alto Panel de Personas Eminentes, o los emitidos en las consultas nacionales y temáticas). Ello ha llevado a un juego de pesos políticos, que continúa actualmente.

 El Reporte del Secretario General postuló una nueva clasificación temática que entrará ahora en el debate para definir finalmente los objetivos de desarrollo sostenible. Por otro lado, hay algunos países que están respaldando muy activamente el documento emitido por el OWG -en concreto, el G-77-, mientras que los países desarrollados, encabezados por Reino Unido, pugnan por una reducción y se acercan a la propuesta hecha por el Secretario General.

 

Los derechos sexuales y reproductivos en el escenario global en 2015

En 2015 se dará una nueva ronda de negociaciones, esta vez fuera del esquema del OWG, entendiéndose así que ya no sólo se está bajo el mandato de Rio+20, sino que ahora es en la dinámica de la Asamblea General propiamente dicha (posicionamiento de países miembros en su calidad nacional y en sus grupos de negociación tradicionales). Hay distintos puntos de entrada que pueden presentar riesgos y ventanas de oportunidad para los derechos sexuales y reproductivos.

 

Objetivos y metas

Se ha dicho ya que las agenda propuesta del OWG y la presentada en el Reporte del Secretario General son las dos más factibles de ser discutidas para su aprobación o modificación. La sesión en donde se tendrá más definición sobre este proceso es la de marzo de 2015 (del 20 al 27). Las posiciones políticas son claras, aunque no se vislumbra previamente qué ocurrirá: algunos países argumentaron que para que los objetivos de desarrollo sostenible sean “comunicables”, requieren de una “edición” en la que se compriman los temas.

 El G-77 y China  han  asegurado claramente  que la propuesta derivada del OWG es resultado de la negociación intergubernamental más inclusiva, por lo que temen que se vuelva al inicio si se abre alguno de estos puntos. Es probable que en junio se regrese a esta discusión con mucho  mayor claridad, luego de haber reflexionado sobre los medios de implementación y los mecanismos de revisión y monitoreo.

 

Indicadores

Si bien  el mandato  del OWG  era  remitir  en  su reporte  una propuesta  de  objetivos, el documento  resultante  incluye también una serie de metas para cada uno de los 17 objetivos propuestos. Sin embargo, no se consideraron  indicadores. Este tema es sumamente importante, pues de ellos derivan la efectiva instrumentación  de los ODS. Muchos países han señalado que los ODS no son vinculantes, y además insisten en el diseño de indicadores nacionales, dejando así al libre arbitrio nacional la elección de agendas a instrumentar.

Esto significaría que no existirían indicadores globales, y quedaría a expensas del Foro Político de Alto Nivel determinar los mecanismos de monitoreo  y evaluación en la instrumentación.  Por  otra  parte, el objetivo 10 -que se refiere a la desigualdad entre países- requiere necesariamente de indicadores agregados, por lo que por lo menos este objetivo sí requeriría un proceso global.

Otra  opción  es que las agencias regionales (CEPAL, UNECE, ESCAP, UNECA, ESCWA) determinen  indicadores a partir  de los contextos de cada región y se agreguen en ese nivel (véase el siguiente apartado  sobre  implementación).  La  agenda  más  ambiciosa,  no obstante, es que se negocien indicadores globales y homologados. A estas alturas, sin embargo, esta opción parece cada vez más alejada.

 La Comisión de Estadística de las Naciones Unidas tiene como  mandato proponer para 2016 una serie de indicadores que serán los que se utilizarán en la implementación de los ODS. Ello porque se espera que en septiembre de 2015 se aprueben apenas los objetivos y las metas. No obstante, los Co-facilitadores de las sesiones intergubernamentales solicitaron una “muestra” de indicadores para ver cómo serían los que se presenten en 2016.

 La discusión sobre los indicadores es crucial, ya que es en éstos desde  donde  se determinará  la verdadera  implementación.  En  el caso de los derechos sexuales y reproductivos, puede ser una nueva oportunidad  de fortalecerlos y será también la opción para intentar regresar a la agenda la educación sexual integral, y también  para apuntalar más un marco de derechos en la implementación.

 El peligro es que la agenda se reduzca a una lógica técnica la agenda, y ello termine  eliminando  por completo la posibilidad de una implementación integral. UNFPA, junto con ONU Mujeres y la OMS, son agencias que participan de la reflexión sobre los posibles indicadores que se discutirán en la Comisión de Estadística y que se presentarán a los países en la sesión de marzo para su discusión.

 

Implementación y los cuerpos regionales

Este  punto   está  íntimamente   vinculado  al  anterior.   Se  ha mencionado que algunos indicadores se diseñarán bajo una lógica de implementación  regional. Ello porque algunos países han señalado que más que tener indicadores globales, sería deseable “seleccionar” aquellos indicadores que puedan implementar. Una manera de “balancear” esta  postura  es  la  de  impulsar  lógicas regionales de implementación.

En el caso de América Latina y el Caribe, ello tendría la ventaja de que se podría articular la implementación a los instrumentos  de mayor vanguardia, con que contamos en materia de igualdad, y que se han cobijado precisamente en el cuerpo regional de las Naciones Unidas. Ello siempre y cuando se impulse una alianza con CEPAL para impulsar los acuerdos regionales de cara al Post-2015 con base en los instrumentos de la región, incluyendo el Consenso de Montevideo.

En este escenario (que debe buscarse activamente a partir de la incidencia de las organizaciones feministas y de mujeres de la región), la agenda de los derechos sexuales y reproductivos tienen todo para ganar, pues si se articularan los indicadores y la implementación con el Consenso de Montevideo, habría un refuerzo claro a las mayores ambiciones para los siguientes años.

Un tema muy vinculado a los derechos sexuales y reproductivos es el de la división sexual del trabajo y que se articula con la lógica macroeconómica y estructural de las desigualdades en el Consenso de Brasilia y el de Montevideo.

Debe señalarse que la tendencia de los países Latinoamericanos en los días cruciales de la negociación era respaldar políticamente el contenido del documento derivado del OWG (México convocó a una reunión conjunta con el Banco Mundial, PNUD y CEPAL tres días posteriores al cierre del OWG, haciendo un claro llamado al respaldo.

Entre  los países latinoamericanos  que respondieron  positivamente estuvieron Argentina, Jamaica, Brasil, Perú, República Dominicana, Costa Rica, Chile). Sin embargo, hacia 2015 se pueden vislumbrar cambios de posición, especialmente en una revaluación de los países  de la región con las posiciones de los países desarrollados.

 

 Pruebas técnicas

 Debido a que los objetivos y metas son resultado de una negociación política, se espera que un Equipo Técnico “revise” los contenidos de los objetivos y las metas y defina si “técnicamente” son viables.

 Desde este marco, algunos países podrían aprovechar este escenario para invalidar agendas políticas que no son de su afinidad. No sólo se podría temer que los países más conservadores coloquen bajo amenaza las metas vinculadas a los derechos sexuales y reproductivos, en sí mismas las metas 5.1 y 5.2, por su redacción (erradicación de todas las formas de discriminación y de la violencia contra las mujeres) están peligro ante esas pruebas técnicas, por lo que resultará crucial dar seguimiento a este proceso y mantener una incidencia activa para defenderlas.